推进网络问政制度建设的几点思考
摘要：网络问政本质上是公众通过网络表达诉求、实现参政议政的新型民主形式，它要取得实效必须与现有的政治制度、法律制度、政治组织形式运作紧密结合起来。网络问政现象流行警示我们既有的人民群众利益表达和聚合机制功能发挥不足或严重弱化，必须进一步通过深化政治民主体制、社会管理体制改革，切实创造条件让人民安全地批评和监督政府。探索建立和发展网络问政制度，对于提高信息化条件下党的执政能力、创建人民满意的的服务型政府、构建社会主义和谐社会具有重要战略意义。
关键词：网络问政；监督政府；人民利益表达和聚合机制
2010年3月5日温总理在政府工作报告中提出“创造条件让人民批评政府、监督政府。”此言一出即得到海内外舆论高度关注，在网络中迅速受到广大网民的热议。联系当下中国火热的网络问政之风，笔者认为，以现实的政治生态，网络问政是人民批评和监督政府的好形式，进而言之，是草根民众安全地批评和监督政府的好形式。深入认识网络问政这种新型民主形式，对提升各级政府服务效能，建设社会主义和谐社会，提高党的执政能力具有重要的意义。
一、网络问政的实质是公众通过网络技术平台表达诉求、行使批评和监督政府、实现参政议政的新型民主形式，是信息化条件下公民实现宪法和法律赋予的民主权利行为
据中国互联网信息中心公布的第25次中国互联网络发展状况统计报告，截止2009年12月底，我国网民数量达3.84亿，互联网普及率为28.9%。网民正成为各级各类政府部门必须正视的参政议政主体。人民网舆情监测室对2009年77件影响力较大的社会热点事件的分析表明，其中由网络爆料而引发公众关注的有23件，约占全部事件的30％，互联网正成为网民集结舆论的平台。从上海钓鱼执法案、杭州飙车案和湖北邓玉娇案的发展经过和结果来看，网络的问政功能日益凸显。相比既有的信访、纪检、监察、工会、妇联、共青团及其他各种社团等组织，作为公众利益表达和聚合的有效渠道，群众依托网络平台行使和实现其批评和监督政府的权利更安全、便捷和高效。这也是中国网络问政之风为什么流行的根本原因。
梳理我国互联网发展历程和其对我国社会发展的影响，网络问政是随着信息技术在我国的发展和网民日益发展壮大、日益成熟相关联的。总体而言，作为一种官方认可的制度安排，网络问政还处在初始阶段。①在这个阶段，尽管网络言论存在“对我国意识形态、主流舆论产生冲击，对巩固马克思主义在意识形态领域内的指导地位提出挑战；”“会对实际工作、对社会稳定带来直接的冲击。”存在“各种非理性、偏激、谩骂式的言论”，存在“ 利用我国国内热点间题、重大突发事件传播不实之辞和谣言，煽风点火，混淆是非，制造思想混乱”的危险和负面影响。②但是，应该看到，网络问政对我们党和政府的工作的积极效应和正面影响正在凸显。据中国传媒大学网络舆情研究所发布的《2009中国网络舆情指数年度报告》显示,中国网民最关注的热点前五项依次是：反腐倡廉、房价问题、就业问题、户籍制度、养老保险。亿万网民在网络上表达的诉求和愿望，正是我国各级各类政府部门需要面对的工作，也是创建人民满意的服务型政府、构建社会主义和谐社会、切实落实科学发展观的题中应有之意。
网络技术的日益普及，互联网在中国民众的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，已成为公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。通过互联网广大公众进行政治参与意识空前高涨，亿万网民密切关注公共事务和社会现象。各级党委、政府、企事业单位的权力部门及党政领导干部往往成为网络舆论聚焦的对象。网络问政在网络舆情可信度、规模度和信息技术保障层面都不能只是一般的社会现象，完全有可能成为一种新型的国家基层民主制度安排。
二、网络问政要取得实效必须与现有的政治制度、法律制度、政治组织形式运作紧密结合起来，切实处理好网上问政与网下问政、法内问政与法外问政、局部问政与全局问政三层重要关系
2008年6月20日，***总书记在人民网与网友在线交流，2009年2月28日温家宝总理与网友在线交流，总书记总理与网民先后交流体现了中央领导人对网民意见的重视，也带动了各级政府和官员的网络问政之风。 2009年1月，湖南省株洲市纪委、市监察局正式出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，同年6月22日，最高人民检察院公布举报网站新网址。9月1日贵阳市出台《贵阳市政府系统网络新闻发言人工作方案（试行）》，开启国内首个回应网络问政的制度化运作。网络问政已经在群众的实践中形成了被政府高层认可的制度形式。
但是，应当承认，个体的网民要实现对政府和公务人员的批评和监督权利，最终还需要国家专门的政治制度和组织发挥作用。同制度化、组织化的政府相比，个体网民力量非常有限。此外，作为个体的网民由于与政府及其公务人员存在信息占有的严重不对称状况，对政府的监督作用实际上也是非常有限的。③作为一种传播媒介形式，无论网民的热情多么高涨，网络问政活动只有通过现实组织和制度的运行方式发力才能变成改变现实的显性力量。要切实发挥网络问政的作用，各级领导干部除了必须进一步提高网络问政意识外，还应切实落实经费、人员保障，加强对网络舆情的收集、受理、解决和反馈，建立专门的问政于民的政府门户网站。要逐步扩大网络问政的领域和层次，定期上网与网民做在线交流，认真解答网民的疑问，帮助网民解决生产生活中的现实难题。通过完善政府工作渠道、健全工作制度、落实工作措施，把网络问政作为解决基层问题、满足群众诉求的一条有力的渠道，让群众从网络问政中得到实惠。
当前，一些地方网络问政的发展同当地官员的开明分不开的，而实现公众的对政府的批评和监督权利不能建立在个别官员的开明作风上，必须将纳入法制化、制度化建设轨道。网民通过网络问政必须遵循传统参政议政工作的规则，现实的法律规范和道德准则同样也应在网络得以延伸和遵守。网民在行使参政议政权利的同时，不应拒绝相应的法律和社会责任。针对目前网络问政存在的“重视网上宣传，轻视网下落实”的问题，有关部门应当积极加以引导和规范，对网络问政的形式与内容、权利与责任等各个方面及时做出规定，使网络问政有章可循、有法可依，为广大公众实现网络问政提供制度保障。
网络问政是网络技术与参政议政工作结合的过程。在实际工作中，要注意克服把两种工作方式割裂开的倾向。尽管网络发展迅猛，但是我国经济社会发展的差异性决定了数字化鸿沟将长期存在。许多经济社会领域中复杂问题，尤其是那些欠发达地区，那些没有网络覆盖的地区，那些政治生态很不健康的地区，那些不具备网络技术的弱势人群集中的地区网络仍然无法传达他们的声音。但是，显而易见，这些地方却往往又是党和政府工作的重要地区。所以在网络问政过程中必须把网上问政和网下问政结合起来，注意把网上获取的信息与现实调查研究有机结合，发挥各自优势，实现综合运用，更好地推动网络问政的发展。
由于网络问政目前缺乏法律规范，以及网民个体素质和水平参差不齐等因素，网络问政不可避免地带有一定的情绪化、片面性和随意性。在社会转型时期和改革发展的关键阶段，其大众化和匿名性的特点，在监督政府、揭露腐败现象的同时，很容易造成不良信息的迅速传播，甚至非法侵害公民隐私权、名誉权等问题。在网络问政过程中，网民要特别注意严格遵守国家的法律法规，政府对网民提供的举报信息，要依法进行调查核实。对蓄意栽赃陷害、干扰政府工作、提供虚假证据和信息造成社会危害、触犯法律的，要送交司法机关进行处置，各级政府非经法定程序不得对网民采取行动，不能有特务行径，切实贯彻依法行政原则。
网民反映的问题常常受制于地区利益、部门利益和个人利益，带有一定的主观臆断性，一般而言，从局部利益角度考量的太多，对全局的把握不够准确、了解不够细致、判断不够客观，从而可能为决策者全面掌控情况带来错误。这显然不利于各级领导科学决策，因此，对于政府而言，回应网络问政必须跳出部门利益和部门视野，站在全局高度考量和审视工作措施和工作影响。
三、当前我国网络问政现象流行警示我们：既有的人民群众利益表达和聚合机制功能发挥不足或严重弱化，必须进一步通过深化政治民主体制、社会管理体制改革，切实创造条件让人民安全地批评和监督政府的权利得以实现
网络问政所以流行除了网络在曝光政府工作不足方面具有自由、便捷的特别优势外，更为深层的原因是我们既有的群众利益表达和聚合机制功能不足、效能不高，最主要是对监督政府的个体民众而言不安全。陕西汉中市纪委书记举报信层层转批回到自己手中，无奈依靠网络举报才得以成功就是明证。④严峻的现实警示我们人民代表大会制度和各级人大代表的作用还远未发挥到位；警示我们 “各级执政团队随着组织化、规范化程度越来越高，科层制中的官本位、等级制、体制僵化等负面影响越来越突出，难以适应现代社会与公众对执政党和政府的要求和期待。”⑤随着社会转型的加速、社会阶层和利益的多元化发展，我们既有的政治制度和组织体系还需要进一步改革和创新，尤其是在监督政府及其公职人员的制度安排上、社会管理制度安排上我们还有很大的改革空间，要警惕在改革中人民政府的权力“异化”为既得利益集团的工具。类似“钓鱼执法”、“开胸验肺”、“跳楼讨薪”、“自焚拒拆迁”等现象充分暴露了现有的某些工作体制和机制貌似完善，实质效能低下的状况。必须从战略全局上谋划整个政治体制和社会管理体制的改革，切实保障人民的合法权益不受侵害。
必须进一步完善人民群众监督政府机制，建立和完善便于人民群众知情的制度。建立正常的政府信息发布机制，大力推进政务、党务公开，增强人民群众的知晓度；要建立和完善便于人民群众行使监督权力的制度，加大民主评议和勤廉问责评议工作力度，提高人民群众监督权威性；要切实推进干部选任制度改革，使干部选任真正体现人民群众的意愿；要积极推进党员、人民群众代表政治参与制度，变人民群众的自发监督为合法有序的监督；要进一步疏通人民群众监督通道，通过定期下访、责任制考核、专题检查等方式，拓展监督渠道，延伸监督领域和层次。
审视我们既有的人民群众利益表达和聚合机制，如人大、政协、工会、妇联、党团组织及其他社团组织，为什么不能充分发挥批评监督政府的作用？关键原因是人民的组织化程度不高。理论上讲，人民群众可以通过个体和群体两种方式批评和监督政府，人民以个体方式监督政府受人员分散、信息匮乏、组织化程度低因素制约，监督政府的效能非常有限，而以群体方式监督政府的效能要远高于前者。⑥因此，必须下决心加快社会管理体制改革和创新，培育新型社会组织，切实改变群众社团成为行政机关附属物的状况，通过人民社团使政府制定的各项政策和及其实施过程处于人民有组织的监督之下。
四、探索建立和发展网络问政制度，对于提高信息化条件下党的执政能力、创建人民满意的的服务型政府、构建社会主义和谐社会具有重要战略意义
30多年的改革开放，我们取得了巨大的成就，也累积了巨大的矛盾，社会转型的阵痛，旧体制和新思维的碰撞，依然在困扰着我们，也制约着我们前进的步伐。保持经济社会可持续发展还面临着深层次困难，人民生活和就业问题日益严峻，老百姓将更难容忍权力的腐败。伴随着公民意识的蓬勃生长，在介于政府与个人之间的社会公共领域，网络社会已经出现了一支与政府互动进行社会治理的“草根力量”。学会从网络上听取民意，并积极回应民间的质疑，已成为信息化时代党和政府的一项基本要求。今天仍有一些官员依然对网络比较抵触，甚至将之视为洪水猛兽，认为是网络煽动百姓情绪，一旦网上出现了不利于自己的言论，就迅速删帖甚至查封ID，并动用公权力对发帖者进行跟踪、报复甚至不惜千里奔袭追捕。⑦虽然互联网也存在不实信息，或对政府及政策的诽谤及诋毁，然而关键还在于政府解决问题不够及时。缺乏官方权威的声音去澄清，网络传播自然产生让民间恐慌的负面效应。而一些地方官员对网络监督置若罔闻、反应滞后，被网络舆论牵制而丧失主动权，严重损害政府的公信力。面对互联网监督公权力的影响日益壮大，网民问责已经成为社会监督机制的重要一环。网络监督的力量大大压缩了“暗箱操作”的空间，跟其它提意见的方式相比，网络监督所受限制最少，“门槛”最低。⑧改革开放以来，党领导人民迅速发展信息技术，党和政府更加自觉地运用信息技术推动各方面的工作。实践证明，只要举措得当，互联网不但不会削弱党的领导，相反还会更加有利于党的建设。因为网络，使我们更加迅捷、真实、广泛地了解人民对党和政府的意见和建议，使我们能更好地监督的各级领导干部，使我们能更好地加强和改善党的领导。
探索建立和发展网络问政制度，对于推动政府科学、民主决策构建人民满意的服务型政府具有重要现实意义。要真正实现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”目标，根本上就是要实现政府由管理型向服务转型转变。要能够保证为民服务的准确性和到位性，准确了解民意就必须探索建立新的人民利益表达和聚合机制。网络问政无疑是一种创新性尝试。相信在政府机构做决策时，都会尽可能地去了解真实的情况，了解真实的民意，通过网络问政于民、问计于民则为政府科学决策提供了一个极大的民意资源和民间智囊资源。
探索建立和发展网络问政制度，是适应信息化条件下构建社会主义和谐社会的需要。和谐社会不是没有矛盾的社会，而是一个具有科学的社会矛盾解决机制的社会。随着网络问政的发展，其所包含的社会功能也将会不断增加，除了参政和议政外，还包含社会监督的作用，包含阳光政务的作用，甚至包含着引领社会舆论导向的作用。在重大突发社会事件中，正面、及时、权威的网络舆论对安定群众心理、增强社会各阶层之间的理解和沟通、促进社会和谐方面起着重要作用。
探索建立和发展网络问政制度，要在增强为民办事、为民分忧、为民服务实效上下功夫，要逐步把网络问政规范化、制度化建设纳入政府行政体制、社会管理体制建设和改革目标，切实发挥好网络在人民利益表达机制中的建设性作用。要建立网络问政和既有的社会管理体制有机结合的联动工作机制，切实发挥网络对转型社会的矛盾调处、情绪宣泄的特有功能和作用，发挥对既有的政治、经济、社会管理机制的补充和延伸作用。
“不畏浮云遮望眼, 只缘身在最高层”,应当明确的是，执政的中国共产党在领导人民创造条件监督政府问题上有着特殊的地位和特殊的作用。党要以自身的先进性和高度的历史使命感，自觉地领导人民创造条件监督政府。失去监督的权力，必然滋生腐败。60多年前毛泽东在陕北窑洞里回答民主人士关于如何跳出“历史兴亡周期律”的答案--“只有让人民监督政府，政府才不会懈怠。只有人人负起责任来，才不会人亡政息。”⑨至今仍然值得认真研究。
参考文献：
